Ministerio de Infraestructura: el costoso riesgo de la sorpresiva apuesta del gobierno
La anunciada creación del Ministerio de Infraestructura podría tomarle al gobierno más tiempo y dolores de cabeza de los previstos. La transición para su puesta en funcionamiento aumenta el riesgo de nuevos retrasos en proyectos clave.
La creación del Ministerio de Infraestructura, anunciada en el último discurso de Fiestas Patrias de la presidenta Dina Boluarte, amenaza con acarrear una suma de complicaciones imprevistas para el Poder Ejecutivo. Y es que el anhelo de ponerlo en operación dentro del menor plazo de tiempo posible colisiona con diversas cuentas pendientes que, en el mejor de los casos, permitirían que el flamante ministerio empiece a ejercer funciones recién en un año y medio o incluso dos.
Un experimento fallido
El Ministerio de Infraestructura nació como una propuesta del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), en la segunda mitad del 2023, según contaron dos fuentes involucradas en la dinámica interna del Ejecutivo a SEMANAeconómica. El objetivo era centralizar en una sola entidad la formulación, diseño, supervisión y ejecución de las obras públicas a nivel nacional y aliviar la carga de otras carteras clave, como Salud o Educación.
La inspiración provenía del Ministerio de Obra Pública de Chile, que se encarga de la construcción de todas las infraestructuras en ese país. La Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), liderada hasta marzo por el ex primer ministro Alberto Otárola, respaldó la idea. Mientras que carteras que perderían presupuesto, como la de Transportes y Comunicaciones, solicitaron más tiempo para analizarla.
En ese momento, la Autoridad para la Reconstrucción con Cambios culminaba sus funciones y daba paso a la creación de la Autoridad Nacional de Infraestructura (ANIN). Esta absorbería a la primera y se convertiría, a mediano y largo plazo, en la nueva encargada de la gestión y la ejecución de obras. “La idea siempre fue avanzar lo más rápido posible para que el nuevo ministerio pueda salir durante esta gestión”, relata una de las fuentes antes mencionadas.
Sin embargo, la fallida experiencia en el inicio de operaciones de la ANIN motivó que el gobierno optara, desde cero, por la creación de un ministerio. Como producto de ello, el pasado 31 de julio el Ejecutivo presentó al Congreso —como adelantó la jefa de Estado— el proyecto de ley que crea el Ministerio de Infraestructura, mediante la fusión de trece unidades ejecutoras (ver gráfico).
El ministro de Transportes y Comunicaciones, Raúl Pérez-Reyes, indicó que la nueva entidad podría entrar en funciones el 1 de enero del 2025. Pero un detalle omitido hasta ahora es que difícilmente sería considerada dentro del proyecto de Ley de Presupuesto del 2025.
Hoy, resulta poco probable que su creación sea aprobada por el Legislativo antes del 30 de agosto, cuando el Ejecutivo presente su iniciativa de presupuesto. “Tienen hasta finales de noviembre para modificar algún tema en la Ley de Presupuesto, siempre que se apruebe el proyecto. De no culminar el debate, recién podría agregarse [las partidas del Ministerio de Infraestructura] al presupuesto del 2026”, explica el exministro de Economía y Finanzas, Luis Miguel Castilla.
Transición a trompicones
Centralizar la infraestructura en un sólo ministerio es, a priori, un paso positivo para el sector. “Es positivo unificar los procesos de ejecución, porque hoy cada una de las 13 entidades avanza a distintos ritmos, diferenciándose por la calidad de su liderazgo”, dice Camilo Carrilo, associate partner de Infraestructura de EY Perú.
Pero la experiencia de la ANIN —que, al no retener el talento calificado de su predecesora, generó retrasos en la toma de decisiones y en el pago a los proveedores— y las falencias propias de las entidades que se fusionarán anticipan un proceso tortuoso. Dificultades que, a su vez, se traducirían en retrasos de proyectos clave. “Los funcionarios de las unidades ejecutoras que serán parte del ministerio no tendrían incentivos para la toma de decisiones, al no saber si los proyectos trabajados serán tomados en el futuro. Ello también ocurrirá con la creación del ministerio. Habrá un repliegue en la inversión pública mientras se implementa”, advierte la exministra de Transportes y Comunicaciones, Paola Lazarte.
Otro riesgo es la posible pérdida de liderazgos clave que hoy estén vigentes en las entidades involucradas en la ejecución de proyectos. “Si se hace una transición como en la ANIN, los proyectos en etapas previas y en ejecución podrían perder sus cabezas. Eso implicaría que las obras se paralicen o que diversas decisiones demoren”, enfatiza Ronald Fernández-Dávila, socio del estudio Philippi Prietocarrizosa Ferrero DU & Uría.
La primera versión del proyecto de ley considera las infraestructuras de escala nacional, pero deja de lado los proyectos a cargo de los gobiernos subnacionales, que también adolecen de problemas en su ejecución. Si los expedientes técnicos de dichas obras no pasan al nuevo ministerio y permanecen en el sistema actual, seguirán siendo afectados por la propia inoperancia de los gobiernos subnacionales, como advierte el ex viceministro de Transportes, Alberto Ñecco. “En un punto ideal, los gobiernos regionales deberían poder encargar sus estudios técnicos al ministerio. Pero el problema central de estos va a seguir: su baja calidad de estudios técnicos terminan implicando incrementos en las valorizaciones de obra”, agrega.
El proyecto presentado por el Ejecutivo menciona que los ministerios tendrán un plazo de 180 días calendario para establecer el marco legal correspondiente a la fusión de las unidades ejecutoras. Tras la publicación de esa norma, se abrirá un plazo no mayor a 24 meses para que el Ministerio de Infraestructura entre en funciones. “No se tiene ninguna claridad de cómo el gobierno propone hacer la transición. Además, en la primera versión del proyecto se consideró a ProInversión entre las unidades a fusionar. Al presentarlo al Congreso, se excluyó”, afirma el socio de Damma Legal Advisors, Juan José Cárdenas.
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