Obras por impuestos: persisten las trabas políticas y de gestión pública
La burocracia dentro de los ministerios y los intereses políticos entre los gobiernos sub nacionales no son resueltos en la nueva legislación de Obras por impuestos del Ejecutivo.
Los cambios a la regulación de Obras por Impuestos (OxI) agilizan varios aspectos del procedimiento para usar este mecanismo de inversión, a la vez que pretende impulsar el uso de las OxI a través del gobierno nacional –en donde el presupuesto no presenta un límite al tamaño del proyecto, como sí sucede en los gobiernos locales—. Sin embargo, las principales trabas del mecanismo persistirán a pesar de la nueva norma, ya que los problemas de gestión al interior del gobierno nacional no se solucionan con lo que el Ejecutivo ha legislado.
BUROCRACIA EN EL GOBIERNO NACIONAL
La nueva regulación elimina el requisito del informe previo de la contraloría para los proyectos del gobierno nacional. “Se están incentivando obras de gran envergadura y esas sólo las puede hacer el gobierno nacional porque los gobiernos regionales y locales se basan en el canon y los ministerios, en los impuestos ordinarios”, indicó Karen Ángeles, asociada de Payet, Rey, Cauvi, Pérez Abogados. Este incentivo a grandes proyectos se condice con la medida, también incluida en la nueva norma, que elimina el límite máximo a la inversión de 15,000 UIT por proyecto. A pesar de estos avances en los proyectos de OxI del gobierno nacional, la burocracia al interior de los ministerios sigue siendo un freno a la agilización de estos procesos.
El desconocimiento de cómo trabajar el mecanismo al interior de cada ministerio no permite que el destrabe de estos procedimientos se concrete. “Los ministerios son demasiado burocráticos. Junto con esta norma debería haber un tema de gestión interna del gobierno nacional. Cada ministerio necesita un equipo especializado que vea OxI”, indica Karen Ángeles, asociada del estudio Payet, Rey, Cauvi, Pérez Abogados.
Así, existe una preferencia de parte de las empresas por trabajar con las municipalidades distritales o provinciales, así como con los gobiernos regionales, en lugar de los ministerios, pues el trato es más directo y, por tanto, los procedimientos, menos engorrosos. El gobierno nacional está al tanto de estas limitaciones y ha previsto mejoras en esta línea. “Internamente, se ha planteado personal dedicado especialmente a OxI, así como la capacitación del personal, de repente a fin de año podrían aprobarse estas medidas”, señala Juan Haro, director de la dirección general de infraestructura educativa en el Minedu. Pero esta proactividad del Minedu para afrontar sus deficiencias de gestión no se ve en todas las entidades públicas, ni rendirá frutos inmediatos.
El proceso de OxI dentro del Minedu consta de 16 pasos (ver gráfico) en los cuales intervienen no menos de tres áreas técnicas distintas a la vez . Educación fue una de las primeras carteras –junto con las de salud, educación, orden público y seguridad, agricultura y riego, y turismo— a la que se le autorizó trabajar con el mecanismo de OxI a partir del 2015. Casi dos años después, el Minedu no ha logrado concluir un proceso de OxI.
Los dos proyectos más avanzados de dicha cartera están esperando la aprobación de sus expedientes técnicos (paso 14), al tercer proyecto más avanzado se le ha otorgado la buena pro (paso 12) y los tres siguientes proyectos que le siguen están en la etapa del proceso de selección de las empresas que realizarán las obras. De estos últimos, uno –el Colegio de Alto Rendimiento de Ica— está atorado en la etapa inicial del proceso de selección desde el 2015.
INTERESES POLÍTICOS EN LOS GOBIERNOS SUB NACIONALES
En cuanto a los gobiernos regionales y locales, la falta de alineación entre estos dos niveles de gobierno –derivada de intereses políticos distintos— dificulta la cooperación entre estas entidades para sacar adelante más proyectos de OxI. Esto, sobre todo, en los casos en que una municipalidad no tiene suficiente capital para realizar una obra, a pesar de que tener el SNIP aprobado, y requiere fondos del gobierno regional. El tema se politiza, pues debe aprobarlo el Consejo Regional, en el cual participan representantes de todas las municipalidades de la región, quienes no siempre apoyan la realización de obras si es que sus provincias o distritos no se ven beneficiados.
También existen casos de municipalidades que se han negado a realizar un proyecto de OxI con el presupuesto del gobierno regional porque implica una cesión de competencias –de parte de la municipalidad al gobierno regional— respecto de esa obra. Esto suele observarse cuando el alcalde de un partido político es distinto al partido del gobernador regional, por lo que el ánimo de cooperación de parte de las municipalidades es bajo. El éxito de los proyectos logrados con la coordinación entre niveles de gobierno sub nacionales dependerá, entonces, de la capacidad política y de negociación del presidente de cada región más que de las medidas de la nueva norma.
