Plan Nacional de Infraestructura: un cambio que busca ser estructural
Empresarios del sector destacan la predictibilidad de la priorización de los 52 proyectos, frente a la discrecionalidad actual de los funcionarios. El MEF busca sumar la experiencia que permitió agilizar las inversiones de los Juegos Panamericanos.
El Plan Nacional de Infraestructura, que entró en vigencia en la víspera del mensaje a la Nación, delinea el rumbo que tomará el Perú para cerrar la brecha de infraestructura y fija como meta que, en los próximos cinco años, 52 proyectos —entre ellos las líneas 2 y 3 del Metro de Lima y Chavimochic III, paralizado desde hace dos años— serán ejecutados a nivel nacional. Para lograrlo, el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) espera replicar el trabajo en los Juegos Panamericanos, a través de la instalación de Oficinas de Gestión de Proyectos (PMO) en los ministerios y del uso del modelo de contrato inglés NEC (New Engineering Contract).
La perspectiva de los empresarios consultados por SEMANAeconómica es optimista, ya que consideran que la creación del Plan Nacional de Infraestructura brinda mayor predictibilidad y reduce la discrecionalidad de los funcionarios de seleccionar los proyectos de acuerdo a sus propias metodologías. “El plan les da a los inversionistas y al país una visión de mediano plazo respecto a los proyectos más importantes”, señala Héctor René Rodríguez, gerente comercial de la española Ferrovial. “Tener una hoja de ruta es un excelente primer paso para poder planificar y manejar los recursos, ya que estos son limitados”, coincide Raúl Díaz Díaz, gerente general de Aeropuertos Andinos del Perú (AAP).
Por su parte, Carlos Núñez, socio especialista en infraestructura de DLA Piper Perú, destaca que el Plan Nacional de Infraestructura está enmarcado dentro del Plan de Productividad y Competitividad. “Sin duda, un país que cuenta con infraestructura adecuada es mucho más competitivo. El costo de la energía o el transporte, al final, se refleja en el precio del producto”, destaca Núñez. A fines de mayo, Tomás Moro, vicepresidente de Ransa Perú, estimó que los costos logísticos como porcentaje del precio del producto final varían entre 14% y 40%. “De eso, entre el 30% y 45% responde a transporte”, recalcó.
En esta línea, el proceso de selección del MEF priorizó los proyectos con mayor impacto productivo y social. Así, indicadores como potencial económico (18.67%), competitividad (19.67%), capacidad de implementación (18.67%), y pobreza y población (32%) sumaron un peso conjunto de 89%, mientras que el indicador financiamiento tiene un peso de solo 11%.
EL PRIMER PASO
El Plan Nacional de Infraestructura se enfoca en la etapa inicial de los proyectos, por lo que se centra en identificar los problemas y trabas que se puedan presentar en cada uno de ellos. “Nos hemos enfocado en cómo planear, más que en cómo ejecutar. Eso no se había hecho nunca”, anota el director general de la promoción de la inversión privada del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), Gabriel Daly.
Para viabilizar el plan, el MEF propone la creación de Oficinas de Gestión de Proyectos (PMO) en los ministerios, las cuales integrarían a los organismos técnicos y áreas responsables de los proyectos. Ello —anota Daly— favorecería que se reporte de una manera más fluida a su Equipo Especializado de Seguimiento de Inversión (EESI). “En octubre o noviembre vamos a hacer un taller con los ministerios y deberíamos tener los lineamientos de cómo deberían hacerse las contrataciones de los PMO. Queremos que se empiecen a implementar de manera adecuada”, sostiene.
Hoy, al interior del Ministerio de Transporte y Comunicaciones (MTC), por ejemplo, existen organismos como la Dirección General de Concesiones en Transporte —a cargo de las concesiones que corresponden a infraestructura de transporte— que se apoyan técnicamente de lo que indica Provías y que a su vez tienen que gestionar con la oficina presupuestaria interna. “Dentro de la entidad beneficiaria tienes varios actores internos, y no una sola entidad. En algunos casos, cuando son APP, tienes además al regulador”, destaca Núñez.
Daly agrega que el MEF también busca incluir el modelo de contrato inglés NEC o New Engineering Contract en la legislación peruana. “Lo que pasa comúnmente en la obra pública tradicional es que, si tienes un expediente técnico, este es prácticamente inamovible. Lo que te permiten los contratos NEC es cierta flexibilidad”, explica Daly. Pero las principales características de estos contratos son la transparencia y la fluidez, ya que establecen las responsabilidades de cada una de las partes de forma explícita y en caso de controversias se resuelven usualmente mediante un abogado, sin que se interrumpa la ejecución.
La española Sacyr es una de las empresas que ha usado este tipo de contratos en los Juegos Panamericanos y Parapanamericanos. “Nuestros contratos NEC nos han aportado mayor flexibilidad. La flexibilidad se refleja mediante la modalidad fast track en la que se han ejecutado los trabajos, donde el diseño de los proyectos y la ejecución de las obras se realizaron en paralelo. Asimismo, el proceso ágil de aprobación de las ingenierías, gracias a la autonomía y liderazgo que se le otorgaba al gerente del proyecto para proceder ante algún cambio”, destacó la empresa.
Sin embargo, su aplicación por si mismo no garantiza su efectividad. “El éxito no es asegurado si no hay un cambio en la mentalidad de dos actores: el contratista y el contratante”, sostuvo en un reporte el consultor Antonio Portugal. Justo Cabrera, especialista en gerencia de proyectos inmobiliarios y de construcción, explica que el contrato de modelo inglés nace como consecuencia de coordinaciones y acuerdos previos a los que llegan las partes involucradas, entre las que figuran el Estado, los diseñadores y el contratista principal. “Si hablamos, por ejemplo, de una edificación, surgen alternativas de diseños. A partir de ahí se estiman números iniciales y se define cómo se va a operar esa edificación. Cuando ya se ingresa la ingeniería de detalle se llega al precio final. Ese precio viene a ser el target value design (TVD). A partir de ahí todos los actores se comprometen a seguir mejorando el proyecto, el costo y el plazo, sin que se supere la meta del precio”, detalla.
“En el espíritu de la gestión colaborativa, el contrato es una consecuencia formal, legal”, remarca Cabrera. En países como Noruega —comenta— este tipo de modelos funciona porque se articulan a través de una metodología denominada virtual design and construction (VDC). “A grandes rasgos, [el VDC] tiene un gran apoyo en el modelamiento BIM y el uso de la tecnología aplicada a la gestión de proyectos”, afirma. El éxito de dicha metodología depende principalmente de la disposición de los actores y del know how que puedan ganar en el tiempo.
CUELLOS DE BOTELLA
De los 52 proyectos priorizados, casi la mitad está en etapa de ejecución contractual —por ejemplo, en el caso de APP, comprende el plazo de vigencia de la concesión— o ejecución de obra. Algunos de los proyectos, como Majes Siguas II y la Autopista del Sol: Trujillo-Sullana, tienen años de retrasos principalmente por la falta de liberación de predios y por dificultades en la suscripción de ‘adendas’. “En el Estado peruano tenemos lo que se llama arrastre: muchos proyectos que demoran mucho tiempo en culminar. Entonces un proyecto tarda alrededor de ocho años, cuando la velocidad de incorporación de nuevos proyectos es mucho más alta”, advierte Daly.
Héctor René Rodríguez, gerente comercial de la española Ferrovial y exdirector ejecutivo de ProInversión, reconoce que con la normativa se han dado grandes pasos gracias a las modificaciones del DL 1192, Ley marco de adquisición y expropiación de inmuebles, pero añade que “el tema es que comiencen a aplicarse en los proyectos que vengan en el futuro próximo”.
El Plan Nacional de Infraestructura no está escrito en piedra. Aunque la idea del gobierno es que las denominadas ‘obras país’ superen los vaivenes políticos y económicos. Si algún proyecto en cartera demora más del plazo previsto, podrá ser retirado del listado. Ello es un riesgo que podría presentarse si proyectos como el Tercer paquete de aeropuertos y la Repotenciación de la Línea de la Transmisión Carabayllo-Chimbote-Trujillo continúan sin atraer el interés de suficientes inversionistas y los sectores no trabajan de forma articulada. “Cualquier proyecto, sea una autopista o, por ejemplo, el Anillo Vial tiene varios stakeholder alrededor, como el Minam, MEF, Ositran, el MTC y ProInversión, que es el gestor”, destaca Rodríguez.
Si bien la suscripción de ‘adendas’ podría enfrentar oposición, Eduardo González, jefe de gabinete de asesores del Ministerio de Transporte y Comunicaciones (MTC), considera que el riesgo podría ser reducido con un seguimiento de las negociaciones. “Cuando identificamos una adenda que está demorando se le empieza a dar un seguimiento estricto”, asegura. Las bases están definidas. Pero el destrabe de proyectos requerirá de un enfoque multisectorial, y del esfuerzo articulado de los sectores público y privado.
