Recaudación tributaria: cinco gráficos que explican la situación fiscal

Mientras las tasas de evasión del IGV e IR continúan al alza, la recaudación de impuestos acumula tres años de caídas.

El año pasado la recaudación de tributos a nivel nacional cayó 1.3%, llegó a S/.90,706 millones. La expectativa del jefe de la Sunat, Víctor Shiguiyama, es que este año los ingresos tributarios crezcan 10% y alcancen los S/.101,622 millones. Sin embargo, sostener este crecimiento no será una tarea sencilla.

En los últimos diez años, los ingresos tributarios se incrementaron nominalmente en más de 70%, al pasar de S/.52,381 millones en el 2007 a más de S/.90,000 millones el año pasado. A pesar de ello, en términos reales, la variación anual se ha ido ralentizando hasta acumular cifras negativas en los últimos tres años. “El ritmo de recaudación ha caído en línea con un menor crecimiento económico”, indica el economista Juan Carlos Odar a SEMANAeconómica.

El economista explicó que dicha caída también se observa en la recaudación como porcentaje del PBI. Desde el 2012—año en que alcanzó su nivel máximo al representar el 16.9% del PBI— la recaudación tributaria cayó en cuatro puntos porcentuales a 12.9% del PBI en el 2017.  “Con toda claridad se observa que hay un problema de generación de ingresos, los ingresos se han licuado por efecto de la desaceleración económica, el mal diseño y la mala ejecución de los instrumentos de política fiscal”, agrega el economista Juan José Marthans, director del área de Economía del PAD. Reiteró que el principal reto del país es generar motores internos de crecimiento.

En esa línea, José Díaz Ismodes, profesor de la Escuela de Gestión Pública de la Universidad del Pacífico, expresa que la política expansiva del gobierno no es sostenible en el largo plazo y advierte que en el 2018 el presupuesto total asciende a S/.157,158 millones, de los cuales cerca de S/.101,000 millones se financiarán a través de la recaudación, mientras el resto deberá ser financiado por otras fuentes. En el 2007 el presupuesto era financiado con los ingresos fiscales. “Los servicios en el corto plazo no se verán afectados debido que el presupuesto se encuentra financiado, el problema será los gobiernos que tendrán que dar el ajustón a la política económica expansiva”, advierte.

Juan Carlos Odar sostiene que aunque no es una tarea sencilla ni inmediata, los esfuerzos del Estado deberían estar orientados a mejorar la recaudación a través de la formalidad y la generación de una cultura tributaria a todo nivel. “En la medida que la percepción sea que el Estado (a cualquier nivel) va a hacer un mal uso de los recursos que reciba, menos disposición va a haber a pagar”, agregó. Por su parte el economista Diego Macera indicó que se debería “atacar” la subdeclaración de ingresos que se da el actual marco tributario. “Los abusos del RER y RUS son claros”, dice. Desde el MEF también se ha hablado de racionalizar las exoneraciones tributarias para elevar los ingresos tributarios. Al respecto, Macera indica que aún hay mucho espacio para cerrar las exoneraciones.

EVASIÓN AL ALZA

Mientras la economía peruana crecía por debajo de su potencial, la evasión ganaba fuerza y mostraba una tendencia creciente, principalmente a partir del 2013. De acuerdo con datos de la Sunat, entre el 2013 y el 2016, la tasa de incumplimiento del Impuesto a la Renta creció consecutivamente en siete puntos porcentuales, de 50.1% a 57.3%. La autoridad tributaria estima que en el 2016 la evasión tributaria fue de S/.35,270.1 millones, lo que representó el 39% de lo que efectivamente recaudó la Sunat en dicho periodo.

El Instituto Mundial de las Naciones Unidas para la Investigación del Desarrollo Económico (Unu-Wider) advierte en un reporte que la intensidad de las pérdidas por evasión es sustancialmente mayor en los países de ingresos bajos y medios, como el Perú. Para el jefe de Unidad de América Latina y el Caribe del Centro de Desarrollo de la OCDE, Ángel Melguizo, esto se debe a la existencia de gastos tributarios, exenciones de impuestos que no se justifican económicamente y la informalidad.

En respuesta, Díaz indicó que el MEF es el llamado a diseñar una política fiscal que fundamente una reforma tributaria, identificando claramente las brechas a cerrar y cuáles son las causas del incumplimiento tributario. “No se cuenta con un estudio a profundidad sobre sociología fiscal”, dice. Odar agrega que la evasión se reduciría también con un sistema impositivo más severo para las empresas más grandes. “Las empresas más grandes tienen la posibilidad de eludir parte de sus impuestos mediante mecanismos de los que no dispone la mayoría de los contribuyentes, lo que genera una recaudación menor a la que podría alcanzarse”, dijo.

En el caso de uno de los principales impuestos del Perú, el IGV—que a fines del 2017 explicaba cerca del 61% de la recaudación total—se observó que la evasión ha crecido continuamente desde el 2013. Según datos de la Sunat, entre el 2013 y el 2016, la tasa de incumplimiento del IGV pasó de 30.3% a 35.9%. Hace cuatro años la estimación de evasión de este impuesto llegó a S/.22,527 millones, casi el 25% de lo que efectivamente se recaudó en dicho año.

“La evasión ha dejado de caer y se ha incrementado en los últimos años. Ello se debe a que la economía ha perdido velocidad, el ritmo de generación formal de empleo se ha reducido, y la alternativa al desempleo es el subempleo. En este contexto, la capacidad de fiscalización y de recaudación se atenúa”, explicó Odar.

MÁS DEVOLUCIONES

Según la Sunat, las devoluciones tocaron su pico en el 2017 al llegar a S/.17,208.9 millones, un crecimiento de 182% si se la compara con el monto del 2007. Algunos economistas asocian dicho crecimiento con el hecho de que las solicitudes de devolución se resuelvan de forma más rápida, o haya aumentado las solicitudes de devolución presentadas por algunas empresas del sector minería e hidrocarburos. Odar agrega que otro factor que influye en el monto total de devoluciones es el asociado al incremento de la tasa de devolución del drawback a los exportadores, de 3% a 4%.

El año pasado, según estimó Luis Alberto Arias, exjefe de Sunat, la participación promedio mensual de las devoluciones del sector minería alcanzó el 51% del total de devoluciones emitidas, debido al inicio de grandes proyectos de inversión. Pero el resultado del 2017 se concentró en ramas del sector manufactura, como refinación de petróleo, productos metálicos y alimentos y bebidas, anotó Odar. Según el economista, las devoluciones parecen haber empezado su inflexión alrededor de septiembre del año pasado, y la velocidad de caída que muestre a lo largo del 2018 condicionará en gran parte la recaudación tributaria.

CAÍDA DE LA PRESIÓN TRIBUTARIA

Desde el 2012, la presión tributaria en el Perú —el total de ingresos tributarios del gobierno respecto al PBI—ha descendido de forma continua, afectada por desaceleración económica y algunas medidas tributarias, como el régimen Mype Tributario y el IGV Justo. Considerando que hace seis años la presión se ubicaba en 16.9%, al 2017 acumuló un retroceso de cuatro puntos. De acuerdo a la Sunat, la presión tributaria en el Perú ha oscilado entre el 13% y 17%. “Todo lo que se ha hecho en los últimos 15 años nos ha mantenido en ese rango”, dijo al respecto el superintendente Víctor Shiguiyama.

La presión fiscal del Perú sigue de lejos el promedio de los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). En el 2016, la presión tributaria en los países de ese bloque se ubicó en 34.3%, los que registraron un mayor cargo fiscal fueron Dinamarca (45.9%), Francia (45.3%) y Belgica (44.2%). Desde el 2009, la carga fiscal promedio de los países de la OCDE ha crecido continuamente, acumulando al 2016 un crecimiento de dos puntos porcentuales.

El Consejo Fiscal, comisión autónoma y técnica del sector público adscrita al MEF, ha advertido que, en el mejor de los escenarios, la presión tributaria se estabilice en torno al 15.1% en el 2021, el mismo nivel que alcanzó el Perú en el 2015.