“Hay que pensar con cuidado la modalidad con la que se adjudican las concesiones”
—Especialista del Banco Mundial en asociaciones público-privadas (APP) afirma que elegir la modalidad adecuada de concesión evita que el sector privado pida adendas al contrato.
Durante las Reuniones Anuales del Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Grupo Banco Mundial (GBM) en Lima, los ministros de Finanzas de la región evaluaron lasAPP en base al documento “Los siete pecados de las APPdeficientes”, elaborado por el Banco Mundial. Sobre el tema, Gestión conversó con Augusto de la Torre.
¿Cuáles son los principales desafíos que enfrentan lasAPP?
Entender cuál es su propósito fundamental. Hay muchos malos entendidos y muchas equivocaciones. El documento que preparamos para la discusión era justamente para prevenir el tipo de errores que frecuentemente se cometen cuando uno arma APP. Hay una especie de moda y de entusiasmo y cuanto más es la moda, mayor es la necesidad de ser cautelosos y distribuir bien los riesgos entre el sector privado y el público.
Otro tema es cómo armar la institucionalidad del Estado para poder administrar bien los contratos de APP. La gente confunde mucho lo que es una APP. A veces, ni siquiera sabe qué es.
¿Cuál es la esencia de las APP?
Es dar al sector privado actividades que este sector solo no las daría, pero se quiere hacer de una manera que tenga alguna ganancia de eficiencia para la sociedad, porque si no para qué lo daría al sector privado si va a costar lo mismo que hubiera costado si lo hacía el Gobierno solo. El problema de las APP es que hay un jugador que es como el silencioso y es el más importante, porque cuando se piensa a quién le interesa la APP, ciertamente le interesa al Gobierno de turno porque quiere sacar la obra de infraestructura, y a veces, por razones políticas, le interesa aún más.
El otro jugador es el sector privado: la empresa concesionaria, la constructora y los financistas privados.
¿Y el usuario del servicio?
El más importante es la ciudadanía, el que paga los impuestos o el que paga el peaje cuando se trata de una carretera. Típicamente, ellos no están representados en las discusiones. Nosotros argumentamos que el marco legal o reglamentario de las APP tiene que representar bien a la ciudadanía.
Pero muchas veces prevalece el interés del concesionario.
Lamentablemente, se cometen muchas equivocaciones cuando se adjudican estas concesiones. Una típica es que los riesgos y los costos terminan regresando al Estado. Si las armas mal, lo único que haces es darle alivio temporal a la caja fiscal. Pero es el nuevo Gobierno o los futuros los que tienen que hacerse cargo del proyecto.
La razón por la que esto pasa es porque al sector privado le interesa muchísimo pasar el riesgo y los costos al Gobierno y recibir la rentabilidad del peaje; y como al Gobierno le interesa que se haga la obra, si no hay un buen marco, el Estado acaba mal. Termina absorbiendo los riesgos que debería habérselos pasado, en parte, al sector privado.
¿El Estado prepara mal las concesiones?
Ahí está el tema del diseño: cómo se arma el contrato, cómo se asegura, qué parte de los riesgos los absorbe el sector privado, cómo se mitiga la tendencia que tienen los Gobiernos de dar demasiadas garantías cuando el sector privado las solicita.
Este fenómeno hace que, a veces, a los gobiernos se les vaya la mano, sobregaranticen y se queden con muchos pasivos contingentes hacia el futuro que terminan absorbiendo más tarde. Por eso, es muy importante armar bien el marco legal.
El Perú ha hecho algunas modificaciones a la ley de APP, como limitar el tipo de proyectos a ejecutar.
Lo primero que hay que hacer es que el Gobierno, cuando vaya a hacer una adjudicación, vaya muy bien preparado, debe haber tenido antes una selección y priorización de qué proyectos vale la pena someter a adjudicación. Eso requiere de un trabajo interno dentro del Gobierno. Y es necesario que el Ministerio de Finanzas esté al comando de esto, porque si no cada ministerio quiere hacer una APPcon contratos que no siempre son buenos y luego el Ministerio de Economía se entera muy tarde, cuando tiene que pagar la cuenta, y eso no conviene.
También se ha limitado la posibilidad de modificar los contratos mediante adendas.
Es importante tener sistemas de solución de controversias. Muchas de estas surgen porque son contratos de 15 a 20 años en los que el sector privado se queja, llora y renegocia. Uno de los problemas más típicos de las APP es que una vez que se adjudicaron, en los siguientes años la empresa que ha ganado renegocia y renegocia, pide adendas. Y, a veces, los costos salen mucho más altos que si el Gobierno hubiera hecho el proyecto solo.
La razón de renegociar un contrato es la aparición de imprevistos, que, en algunos casos, han multiplicado el costo. En otros, se hacen ofertas más atractivas para ganar la concesión y luego de obtenida se condicionan las obras a que se acepten adendas.
Es exactamente lo que pasa. Es un fenómeno que los economistas decimos que es de inconsistencia temporal. Haces ofertas irrealistas para ganar la concesión y una vez que ganaste la adjudicación tienes enganchado al concedente, puedes renegociar y pedir nuevas concesiones.
Hay varias maneras de evitar esto, pero el Gobierno debe venir mucho más preparado para entender la estructura del proyecto, sus riesgos y sus costos para poder anticipar bien las cosas.
Entonces, ¿la solución está en no dejar vacíos o puertas abiertas en los contratos?
Correcto. Y eso depende de la capacidad técnica y preparación del proyecto. Si el Estado quiere hacer una concesión de un proyecto del cual desconoce todo, va a tener una desventaja enorme, porque el sector privado conocerá una serie de detalles que el sector público no. En ese proceso, el sector público no podrá reconocer si las ofertas que le hacen cuando da la concesión son realistas, o si las garantías son exageradas.
La otra cosa es que hay que pensar con cuidado sobre qué base se adjudican las APP. Tradicionalmente, los gobiernos adjudican las APP a la empresa que le ofrece el menor peaje. Pero esa adjudicación, a veces, no es la mejor, porque ofrecen peajes irrealistas hasta tener al Gobierno enganchado.
Se han experimentado en otros países otras modalidades. Por ejemplo, las adjudicaciones se han hecho en base al valor presente de la recaudación por vía del peaje que la empresa quiere. Ahí las empresas te dicen cuánto quieren recaudar y eso se adjudica. En ese tipo de contratos se puede dejar el plazo de la concesión flexible. Si a la empresa le toma más tiempo recaudar el valor presente que esperaba, administra la concesión por más tiempo; si se resarce de lo que esperaba en menos tiempo la concesión dura menos.
Esta modalidad de adjudicar es otra manera de evitar que el sector privado venga a negociar con el Gobierno.
La esencia de una APP es que parte del riesgo y del costo estén con el sector privado y que la gestión también. Ahí la sociedad gana.
Pero, en la práctica, la empresa trata de incrementar el costo, para después pedir una mayor retribución económica.
No hay una solución perfecta, pero mientras mejor se tenga definido el marco legal, la organización institucional del Estado, la capacidad profesional de los servidores públicos que están en este sector, más creativo se puede ser para asegurar que la concesión es una ganancia para el sector privado, público y los usuarios.
¿Qué proyectos deben concesionarse?
El Estado debe tener un proceso interno de qué priorizar. Debe priorizar los proyectos de infraestructura que más necesita. Esa es una decisión de Gobierno que debe tener algún proceso en algún sitio del Ministerio de Finanzas que prioriza la inversión pública que se necesita con base en el retorno social.
Luego debe haber un estudio de una entidad profesional que debe decirte: “este proyecto va a ir mejor con una APPque si lo hacemos nosotros mismos”; seleccionar dentro de los proyectos priorizados cuáles se adaptan mejor a una concesión.
Crece el interés por las APP en la región
Ajustes. Hace poco, el Gobierno aprobó un nuevo marco legal para las APP para permitir que se presenten iniciativas privadas en cualquier momento y no solo a inicios del año. También se restringió el tipo de proyectos que se pueden cofinanciar y la posibilidad de hacer adendas a los contratos de concesión. En el caso de obras por impuestos, se fijó un límite de S/. 57 millones para los gobiernos regionales. El sector privado cuestionó los cambios.
