Adendas: ¿un mal necesario?
José Luis Bonifaz – Director de la Escuela de Gestión Pública de la Universidad del Pacífico.
La Contraloría General de la República (CGR) publicó hace poco un interesante informe sobre las causas de las renegociaciones contractuales en la Asociaciones Público Privadas (APP) en el Perú. Del análisis de 39 modificaciones contractuales (adendas), encuentra que el 13% fueron suscritas antes de haber transcurrido un año de firmado el contrato de concesión. Asimismo, identifica que el mayor número de temas negociados están referidos a cambios en obras (14), financiamiento (7), saneamiento de terrenos (6), el pago de regalías al concedente (4) y temas de inclusión y exclusión de bienes a la concesión (4). Finalmente, el estudio identifica que en siete casos las renegociaciones han sido producto de faltas del Estado, debido al incumplimiento en los plazos para el saneamiento de terrenos y en conseguir la autorización para la disponibilidad de agua.
Este hecho no es novedoso en la región. Así, en Chile, al año 2013 se habían renegociado 92 veces los contratos de concesión. Las tres razones más importantes fueron: un mal diseño de infraestructura, la necesidad de nuevas obras y los problemas con la propiedad de activos a expropiar. En el caso chileno, las transferencias adicionales a los concesionarios fueron de 2.810 millones de dólares entre 1993 y 2006 (33% sobre la inversión presupuestada). Y en el caso de los contratos de concesión de infraestructura de transportes, de 58 concesiones otorgadas desde 1993 a 2012, se terminaron renegociando 36 de ellas un total de 95 veces.
El problema es que si las adendas no se resuelven rápidamente suelen ser elementos que traban la inversión y crean desconfianza en los inversionistas potenciales. Además, los funcionarios públicos firmantes de estas no lo hacen hasta estar completamente seguros de que lo que firman no será observado por la CGR. En el Perú, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) ha realizado un trabajo importante para acelerar la firma de adendas. Así, desde junio del 2014 ha suscrito 10 adendas en infraestructura de transportes y una en comunicaciones. La pregunta es: ¿qué se puede hacer para reducirlas? Un primer punto es que debemos trabajar con mayor detalle la ingeniería de los proyectos antes de concesionarlos, lo que implica tener una buena aproximación de los riesgos geológicos, hidrológicos y de diseño principalmente, y por lo tanto de los verdaderos presupuestos de obras.
En segundo lugar, se debe realizar una reingeniería de los catastros para la identificación previa de terrenos. Asimismo, se deben incluir cláusulas lo suficientemente flexibles para que las ampliaciones de obras de los planes del sector sean asumidas por el concesionario sin problemas. Por último, se recomienda que la Matriz de Asignación de Riesgos forme parte del Contrato para evitar reclamos futuros de las partes. Así, los procesos de modificación de los contratos de APP, en aquellos casos que impliquen destinar mayores recursos públicos del Estado que lo previsto originalmente o que prevean la reducción de los compromisos de inversión a cargo del inversionista privado, serán rápidamente resueltos en el marco de la legalidad y sin persecución a los funcionarios pú- blicos firmantes. En otras palabras, mejoremos el insumo inicial de los contratos para que la infraestructura se desarrolle sin reclamos futuros.
