Agenda tributaria del Ejecutivo es amplia, ambiciosa y genérica, según especialistas

Abogados advierten que los planes en temas tributarios son genéricos, aunque los objetivos del gobierno sí generan consenso: aumentar la recaudación y la presión tributaria.

La delegación de facultades legislativas solicitada por el premier César Villanueva en materia tributaria es, a juicio de expertos en asuntos tributarios consultados por SEMANAeconómica, amplia y ambiciosa, sobre todo si se considera que el plazo que recibiría el gobierno para emitir normas será sólo de 60 días. Consideraron, además, que es genérica e imprecisa, pues en algunos temas no existen mayores detalles sobre los decretos legislativos que pretende emitir el Ejecutivo.

A lo largo de 15 páginas, la exposición de motivos del proyecto de ley plantea modificar la Ley del Impuesto a la Renta, el Impuesto General a las Ventas, el Impuesto Selectivo al Consumo, adecuar las leyes a los estándares de la OCDE, revisar exoneraciones, fomentar el uso de comprobantes electrónicos, entre otras propuestas. En total, son 11 puntos los que pone en agenda el gobierno. El tributario es el tema al que más atención le ha prestado la administración del presidente Martín Vizcarra.

No es para menos. Como ya ha advertido el ministro de Economía y Finanzas, David Tuesta, la presión tributaria ha venido cayendo sostenidamente en los últimos cinco años. Para este 2018, la meta del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) es que los ingresos fiscales lleguen a S/.139,859 millones y la presión tributaria se ubique en 13.5%. Al 2021, se espera que crezca y llegue a 15.3%, de acuerdo con las proyecciones del Informe de Actualización de Proyecciones Macroeconómicas 2018-2021 publicado la semana pasada.

UNA AGENDA “AMBICIOSA”

Para Jorge Picón, abogado de Picón & Asociados, consultora especializada en tributación, el pedido de facultades busca cambiar todo el sistema tributario. “O no tienen claro lo que quieren hacer o tienen algunas ideas y no las quieren comentar”, interpreta Picón en diálogo con SEMANAeconómica.

Un riesgo observado por Picón es que el pedido tendrá un plazo por 60 días. En esa línea, sostiene que podrían darse numerosas leyes —la Presidencia del Consejo de Ministros ha señalado que serán alrededor de 40 decretos legislativos— que requerirán cambios en los respectivos reglamentos. “Los de las facultades del 2016 no salen hasta ahora. Va a acabarse el gobierno y no habrá reglamento ni implementación”, advierte.

Una opción, a su juicio, hubiera sido que, en lugar de solicitar facultades, se envíen proyectos de ley al Congreso, de modo que el sector privado pueda opinar sobre el impacto de las normas y presentar sus aportes. Pero estando ya las facultades en el terreno parlamentario, cree que lo mejor hubiera sido plantear medidas  precisas.”Nada de eso [lo presentado] es urgente. Lo urgente que es aumentar la recaudación. Deberían tener diez medidas e ir al Congreso y pedir facultades para eso”, dijo.

A su turno, el socio del estudio Rodrigo Elías y Medrano, Sandro Fuentes, comentó que el Congreso debería acotar las propuestas tributarias. “Me parece un poco optimista que consigan hacer algo en 60 días para todo lo que está allí enunciado. Peca de una enorme generalidad”, declaró a SEMANAeconómica. “Tal como están enunciadas no creo que se mejore la recaudación por estas medidas”, agregó.

OPERATIVIDAD DE LA SUNAT

A Fuentes le preocupa que las propuestas del gobierno no se enfoquen en ampliar la base tributaria combatiendo la evasión en el sector informal. “El problema ya no está en que 20,000 empresas soporten el 90% u 87% de la recaudación. El problema es que la evasión ha crecido sustancialmente. No hay una sola medida especialmente diseñada para ampliar la base tributaria y combatir la ilegalidad disfrazada de informalidad”, remarcó con escepticismo.

Fuentes coincide con Picón en que el problema está enfocado en la capacidad operativa de la Sunat antes que en aspectos legales. Si bien es cierto que en un pasaje de la exposición de motivos se habla de “fortalecer” y “optimizar” la gestión del ente recaudador, así como su marco normativo, no se mencionan más detalles sobre el tema. “A la Sunat hay que dotarla de mayor autonomía mientras mejore sus ratios de gestión y de personal. Y darle mecanismos de promoción en la medida que reduzca los costos de cumplimiento, pero no hay nada de eso”, afirma Fuentes.

El abogado tributarista de la Universidad del Pacífico, Francisco Pantigoso, considera que, efectivamente la solicitud es amplia y genérica, pero destaca dos “pilares”. Uno es la aprobación de normas antielusivas —como se recuerda está pendiente el reglamento de laLey Antielusiva— y otro es la revisión de los beneficios tributarios. En opinión de Pantigoso, el reglamento antielusivo debería ser específico y no general, en el que se establezca qué va a atacar la Sunat, de modo que no vulnere los derecho de los contribuyentes.

La Ley Antielusiva, explica, está suspendida, pero con las facultades sería puesta en vigencia con algunas modificaciones. Consultado sobre la posibilidad de que represente un riesgo enumerar de forma específica los casos que son considerados como elusión, Pantigoso respondió: “La norma podría decir que las casos específicos sean tal o cual, y que los afines o tengan similar consecuencia puedan ser observadas por Sunat, dejando la posibilidad de que [el listado de casos] no sea tan cerrado”, asegura.

LA POLÉMICA SOBRE EL ISC

El gobierno plantea en su exposición de motivos que determinados bienes y servicios sea gravados con el Impuesto Selectivo al Consumo (ISC), siempre que “generen externalidades negativas. El ministro Tuesta ha señalado que se evalúa un incremento de productos como los cigarrillos y los licores. Fuentes y Picón estiman que su impacto se limitará al corto plazo y que sólo será una medida para elevar la recaudación en un contexto de menores ingresos.

“El Impuesto Selectivo al Consumo es un impuesto de emergencia que se utiliza cuando cae la recaudación. Es nuestra mejor apuesta en el corto plazo, pero que no lo apliquen a bienes que generen inflación en la economía. Tiene impacto inmediato en recaudación pero es una medida de corto plazo”, dice Picón.

Fuentes cree que el ISC terminará gravando sólo a cinco o seis empresas. “Me preocupa que el primer ministro dijo que no habría un cambio sustantivo de impuestos, lo que más o menos quiere decir que sí tocarán tasas”, especula. “Sería una transferencia inusitada y exagerada de recursos del sector privado al público por vía de impuestos que sólo afectan al 30% de los agentes económicos”, agrega.

LOS PLAZOS PARA APROBAR FACULTADES

Cuando el Congreso delegó facultades al gobierno del expresidente de Pedro Pablo Kuczynski en el 2016 lo hizo en 21 días. El proyecto de ley fue presentado un 8 de septiembre, pero recién fue debatido en la Comisión de Constitución el 22 y el 28 de septiembre en sesiones extraordinarias. Las iniciativas también fueron evaluadas en las comisiones de Justicia, Presupuesto y Defensa. El dictamen fue aprobado en la sesión del 28 y pasó al Pleno en la sesión habitual de los jueves, que en aquella oportunidad fue 29 de septiembre. La autógrafa fue enviada al Ejecutivo el 1 de octubre y publicada en El Peruano el día 9 del mismo mes.

Fuentes del Congreso estiman que las facultades podrían aprobarse en poco más de un mes. El proyecto ingresó a Mesa de Partes el 2 de mayo y lo más probable es que las agendas de las comisiones ordinarias para la próxima semana ya estén cerradas. Así, recién se discutiría en la semana del 14 de mayo. A la sesión en la Comisión de Constitución tendría que acudir el premier César Villanueva para sustentarlo, tal como hizo en su oportunidad Fernando Zavala. La fuente estima que el debate podría tomar una semana más. Así, llegaría la semana de representación el 28 de mayo. Esos días no sesionará el Pleno. De esta forma el proyecto se aprobaría en los primeros de junio.

LO QUE PLANTEA EL GOBIERNO

• Impuesto a la Renta y Regímenes Simplificados

  De acuerdo con la exposición de motivos del proyecto de ley que delega facultades legislativas, el gobierno propone establecer una tasa especial del Impuesto a la Renta (IR) para los dividendos de las empresas con contratos de estabilidad jurídica, modificar retenciones y pagos a cuenta del impuesto por rentas de segunda y cuarta categoría, así como ampliar loscriterios para considerar a contribuyentes como domiciliados en el Perú e incorporar normas antielusivas.

  Asimismo, plantea modificar los criterios de fuente peruana en caso la renta provenga de actividades realizada en el Perú o en el extranjero, perfeccionar el tratamiento aplicable a las ganancias de capital por venta indirecta de acciones, precisar una definición de devengo para el reconocimiento de los ingresos y gastos, modificar la deducción de algunos gastos como depreciación, amortización e indemnizaciones y modificar las definiciones de los tamaños de las empresas a las que aplican los regímenes tributarios simplificados.

• IGV
  

  En este apartado, el gobierno señala en la exposición de motivos que propone actualizar el Impuesto General a las Ventas (IGV), de modo que se cubran vacíos y se le de claridad a la norma para una correcta determinación del ámbito de aplicación del tributo.

  “Por ejemplo en materia de no domiciliados que realicen operaciones sujetas al IGV en territorio nacional a través de sucursales no existe previsión normativa a nivel de la ley de IGV que le confiera a la sucursal la calidad de contribuyente independiente de su matriz”, dice el documento.

• Adecuación a la OCDE
  

  Éste es un tema que el expremier Fernando Zavala planteó cuando solicitó facultades en septiembre del 2016. Y también formó parte del frustrado pedido de facultades de Mercedes Aráoz en diciembre del 2017. El gobierno busca retomar la adecuación de la legislación nacional a los estándares y recomendaciones de la OCDE sobre mecanismos de resolución de controversias para evitar la doble imposición.

  Por otra parte, el gobierno tiene como meta adecuar la legislación a los estándares de la OCDE y el Grupo de Acción Financiera Internacional para luchar contra el lavado de activos y el financiamiento del terorismo. Para ellos es necesario regular el concepto de beneficiario final y regular el alcance del derecho al secreto profesional de los contadores y abogados en los casos que tengan que se requiera que proporcionen información a la Sunat.

  Finalmente, busca regular el acceso de la Sunat a la información que es protegida por el secreto bancario, ya que carece de herramientas para fiscalizar a contribuyentes que tengan riesgo de incumplimiento. Por ello requiere acceder a información de manera periódica y masiva.

• Racionalizar beneficios tributarios
  

  El Ejecutivo, como ya habían adelantado el premier Villanueva y el ministro Tuesta, racionalizarán los beneficios que durante su vigencia no cumplieron con los objetivos de su creación y evaluarán prorrogar los beneficios que sí contribuyan al crecimiento de sus respectivos sectores económicos. Actualmente los beneficios representan el 2.19% del PBI, es decir, S/.16,498 millones.

• Contratos de estabilidad tributaria
  

  La exposición de motivos también advierte que debe revisarse la Ley General de Minería para establecer con claridad los beneficios que corresponden a cada tipo de contrato de estabilidad: contabilidad en moneda extranjera, depreciación global, entre otros. Además se harán precisiones de las condiciones generales a las que se accede a la suscripción de los contratos de estabilidad.

• Cambios para incentivar inversión
  

  En otro pasaje, el gobierno plantea que las rentas generadas por operaciones de financiamiento realizadas por concesionarios de contratos APP para desarrollar obras o servicios públicos no estén afectadas por el IR. Y pretende crear un producto previsional libre del aporte a EsSalud para aquellos que hayan retirado el 95.5% de su fondo. Sus rentas tampoco serán afectadas por el IR.

• Detracciones y uso de comprobantes electrónicos
  

  El gobierno advierte que debe perfeccionarse el sistema de detracciones del IGV para “asegurar el cumplimiento de obligaciones tributarias”, además de usar el fondo de detracciones y optimizar la operatividad del Sistema de Pago de Obligaciones Tributarias con el Gobierno Central (SPOT), debido a que el nivel de incumplimiento del IGV aumentó del 29% en el 2014 a 35% en el 2016.Además, busca otorgar un resumen de la representación digital del comprobante de pago, autorizar a que los contribuyentes no estén obligados de llevar registros de ventas e ingresos y establecer un tratamiento especial y temporal para que la Sunat actúe como entidad de registro.

• Código Tributario y Ley Penal Tributaria
  

  En cuanto al Código Tributario, el Ejecutivo pretende adaptar el régimen de infracciones y sanciones a las normas sobre emisión y otorgamiento de comprobantes electrónicos y otros documentos del mismo tipo, así como la normativa sobre libros y registros electrónicos. Asimismo, busca aplicar el Código Tributario a infracciones, sanciones y procedimientos de cobranza a los operadores de servicios electrónicos. Finalmente, ampliar los casos en que se considera que existe responsabilidad solidaria con aquellos contribuyentes que planificaron su contabilidad para dejar de pagar tributos.Sobre la Ley Penal Tributaria y la Ley de Delitos Aduaneros, la exposición de motivos advierte que es necesario modificar ambas normas para enfrentar conductas de evasión que vulneran el sistema tributario y recuperar la recaudación, pero no da mayores detalles.