Los desafíos que enfrentan las APP
El MEF ha señalado que no hay espacio fiscal para asumir mayor endeudamiento por APP. En realidad, lo que falta no es plata, falta gestión.
Gonzalo Prialé
Presidente de la Asociación para el Fomento de la Infraestructura Nacional-AFIN
El mes pasado, Gestión publicó declaraciones de Augusto de la Torre, economista jefe para Latinoamérica del Banco Mundial (BM), comentando el documento del BM “Los siete pecados capitales de las asociaciones público privadas (APP) deficientes”. Hace dos semanas, el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) y el BM auspiciaron un evento para presentar aspectos conceptuales del futuro reglamento del DL 1224 (Ley marco de APP).
Allí el MEF transmitió un mensaje desalentador, señalando que el país no puede seguir endeudándose a largo plazo en APP si no está seguro de su capacidad de pago. Según de la Torre, es necesario ser cautelosos con las APP y distribuir bien los riesgos entre el sector privado y el público, así como armar la institucionalidad del Estado para administrar bien los contratos; además el Gobierno debe efectuar una cuidadosa selección y priorización de qué proyectos adjudicar, bajo el comando del MEF.
Añade que hay que evitar que los riesgos y los costos que deberían trasladarse, en parte, al sector privado, terminen regresando al Estado. Es crítico, continúa, mitigar la tendencia de los Gobiernos a dar demasiadas garantías cuando el sector privado las solicita.
La perspectiva privada
De la Torre presenta a un Estado indefenso que cae cautivo por una oferta irrealista y temeraria del concesionario, quien luego busca renegociar muchas adendas. Si efectivamente ha ocurrido alguna vez ¿qué impidió al Estado aprender de la experiencia, para evitar que se repita? Se olvida que la selección y priorización de APP, su factibilidad, presupuesto, concurso y adjudicación (así como la aprobación y suscripción de adendas) la hace el Estado por su propia cuenta, bajo el comando del MEF.
La mayor parte de las adendas y las garantías del Estado no previstas, se deben a años perdidos en trámites por expropiaciones, liberación de interferencias, permisos, sobre todo los ambientales y municipales, todos ellos temas de responsabilidad directa del Estado. Ante esto, el BM invocando las “mejores prácticas” de la OCDE, sugiere ajustar los nuevos contratos de APP para evitar las renegociaciones por adendas y demasiadas garantías del Estado.
Es deseable que las APP, tras ser priorizadas adecuadamente, se ejecuten sin atrasos y con el menor nú- mero de adendas. Pero las adendas son inevitables y corresponden a la adecuación del proyecto a la realidad de la ejecución de la obra. No se trata de satanizarlas o restringirlas, sino de encarar sus causas para evitar que ocurran. Esto se logra mejorando los procesos, y la gestión de las APP.
Por su parte, el MEF dice que no hay espacio fiscal para asumir mayor endeudamiento por APP. En realidad lo que falta no es plata, falta gestión. La deuda pública neta peruana (3.6% del PBI), es una de las más bajas del mundo, se cuenta con ahorros fiscales por 16 % del PBI, es decir hay espacio suficiente. El MEF, dentro de un enfoque meramente contable, argumenta que una obra pública se construye en 3 años luego de lo cual sale del balance estatal, mientras que los compromisos asumidos al cofinanciar una APP se quedan en el balance por 30 años considerando los compromisos por su construcción, operación y mantenimiento a largo plazo.
¿Debemos concentrarnos entonces en obras públicas? En una obra pública el Estado asume todo el riesgo, y la paga mientras se construye. En una APP, el riesgo es distribuido entre los contratantes, y la parte cofinanciada de la construcción la paga el Estado a lo largo de 30 años. En ambos casos utiliza recursos propios o endeudamiento, igual que cuando paga por el mantenimiento anual. La diferencia es que el Estado considera el mantenimiento de las obras públicas como gasto corriente no registrable (y usualmente no hace mantenimiento), mientras en una APP el mantenimiento constituye una obligación de pago registrable.
No hay que temer al endeudamiento
Con la misma plata que se construye y paga una obra pública en 3 años, se puede construir varias APP similares y pagarlas en 30 años. Para salir del subdesarrollo es conveniente y necesario apalancarnos y endeudamos cuidadosamente en proyectos de APP bien seleccionados y conducidos, con mantenimiento asegurado, dentro de un plan nacional de infraestructura a mediano y a largo plazo, como el sugerido por AFIN. ¿El Estado lo podría hacer mejor por su cuenta? En las obras pú- blicas de infraestructura frecuentemente se pierde lo invertido por falta de mantenimiento u obras en abandono. Como solo se reporta gasto devengado, no se conoce el avance de obras, mientras continúan apareciendo denuncias por corrupción en regiones y municipalidades. Concluyendo, el MEF plantea dejar de promover APP porque rigidizan el presupuesto al tener que registrar compromisos que duran décadas. Más que responsabilidad fiscal ante el endeudamiento, la sensación es que estamos ante un Estado que no logra gestionar los proyectos, tira la toalla, y opta por desalentar las APP invocando las “mejores prácticas”.
